Fachbeitrag von Prof. Dr. Dominik Kögel
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Project Governance ist die „Aufsicht über Projekte“. Es ist weitreichend anerkannt, dass sie einen der kritischsten Faktoren für die erfolgreiche Durchführung von Projekten – und insbesondere die erfolgreiche Realisierung der erwarteten Benefits eines Projekts – darstellt. Was genau ist der Inhalt von Project Governance? Was sind deren Funktionen? Und wie kann man sie umsetzen? Damit wird sich dieser Artikel beschäftigen.
Anmerkung: Dieser Beitrag basiert im wesentlichen auf den im Rahmen einer Literature Review von Musawir et al. (2020) sowie einer früheren Arbeit von Joslin & Müller (2016) zusammengetragenen Beiträgen, ergänzt durch Aspekte aus den Literature Reviews von Derakshan et al. (2019) und Lappi et al. (2018). Dieser Artikel verfolgt das Ziel, die wichtigsten Erkenntnisse der theoretischen Projektmanagementforschung zum Thema Project Governance zusammenzufassen und zu strukturieren. Dabei wird versucht, herauszuarbeiten, welche Funktionen die Project Governance eigentlich ausübt, bzw. welche sie erfüllen soll.
Der Autor erkennt insgesamt 7 Funktionen, die die Project Governance erfüllt und anhand derer die Wirksamkeit eines Project Governance-Settings überprüft und bewertet werden kann. Für jede dieser Funktionen sind unterschiedliche Aspekte relevant, die in der Literatur jeweils diskutiert werden oder noch weiter erforscht werden müssen.
Bedeutung
Die Forschung – aber auch die Fachwelt – hat in den letzten Jahren zunehmend erkannt: Einer der bedeutendsten Hebel für das erfolgreiche Durchführen von Projekten liegt außerhalb des Projekts, in der Project Governance. (u.a. Breese et al., 2020; Joslin & Müller, 2015, 2016; Hetemi et al., 2020) Damit könnte die Wahl der Project Governance und der sie bestimmenden Prozesse und Institutionen mehr Auswirkungen auf den Erfolg von Projekten haben als die Details der Projektplanung, der Projektorganisation, der Teammotivation oder das Agieren des Projektmanagers.
In kaum einem Unternehmen trifft man jedoch auf ein bewusst gestaltetes System der Project Governance oder trifft Maßnahmen, die Project Governance zu optimieren und auf diesem Wege das hier schlummernde Effizienzpotenzial für Projekte zu heben. Die Entscheider, die die Rollen im Rahmen der Project Governance ausüben, wie Project Owner oder die Mitglieder der Steuerungsgremien, üben ihre Rolle oft wenig bewusst und eher intuitiv aus. In Großprojekten – vor allem solchen des öffentlichen Sektors – ist die Ausgestaltung der Project Governance oft Ursache für deren Scheitern (vgl. u.a. Frahm, 2021).
Definitionen
Es gibt eine Reihe von Definitionen von Project Governance, die alle das Thema mehr oder weniger auf den Punkt bringen. Vom „Management des Projektmanagements“ ist die Rede (Too & Weaver, 2014), von „contractual control“ (Bekker & Steyn, 2009), den Rahmenbedingungen für das Projekt (APM, 2012; Müller 2009; Garland, 2009), einem Wertesystem, Verantwortlichkeiten, Prozessen und Policies (Müller 2009; Turner, 2009) oder auch einem Führungssystem (Renz, 2007; Bekker & Steyn, 2009; Pinto, 2006, 2014; McGrath & Whitty, 2015) bzw. Entscheidungsstrukturen (Garland, 2009). In der Fachliteratur wird zeitweise nicht ganz eindeutig zwischen der Governance über und dem Management von Projekten abgegrenzt (vgl. PMI, 2016; Too & Weaver, 2014; Biesenthal & Wilden, 2014). Klar ist jedoch – und steht auch ethymologisch dem Begriff der Governance am nächsten: Project Governance ist die „Aufsicht über Projekte“. Was bedeutet das?
Was also beinhaltet die „Aufsicht über Projekte“?
Was beinhaltet die „Aufsicht über Projekte“? Die Project Governance – fasst man die in der Literatur beschriebenen Aspekte zusammen[1] – übt verschiedene Funktionen aus, die in der Folge beschrieben sind, und die jedes Project Governance-System, wie auch immer es ausgestaltet ist, gewährleisten muss, um die Aufsicht über Projekte sicherzustellen. In der Art, wie diese ausgestaltet sind, unterscheidet sich die Governance projektspezifisch und organisationsspezifisch, unterscheiden sich wirksamere von weniger wirksamen Modellen der Project Governance.
Setzen der Projektziele
Die Aufsicht über ein Projekt beginnt zuallererst mit der Vorgabe der Projektziele. Diese sind durch einen Project Owner (Sponsor) festzulegen, bzw. in Großprojekten wie staatlichen Investitionsprojekten durch die Funding Organization, die das Projekt finanziert und in Auftrag gibt. (vgl. Musawir et al., 2020) Das Setzen von Projektzielen erfordert Vorkenntnis und ein tiefes Befassen mit der Materie, die sich der Entscheider selbst in seiner verfügbaren Zeit natürlich nur schwerlich aneignen kann. Doch kann er sich dabei unterstützen lassen: vom zukünftigen Projektleiter oder einer anderen Instanz, die diese Zuarbeit übernimmt. Im Sinne der personifizierten Verantwortung ist es jedoch von großer Bedeutung, dass der Project Owner die Verantwortung dafür wahrnimmt und die Ziele für ein Projekt nicht irgendwo zwischen allen beteiligten Personen festgelegt werden, bzw. sich mehr oder minder zufällig ergeben.
Grafik: 7 Funktionen der Project Governance (eigene Darstellung)
Um die Ziele eines Projekts in seriöser Weise festzusetzen, ist unumgänglich, dass verschiedene alternative Optionen hinsichtlich des möglichen Projektziels sowie hinsichtlich möglicher Umsetzungsalternativen bekannt sind und untersucht wurden. (Dies sind Fragen des Scopings und Projekt-Designs, vgl. z.B. Anderson et al., 2017; u.v.a.) Um dies an einem Beispiel zu verdeutlichen: Bevor ich mit dem Bau einer Brücke beginne, ist es nötig zu wissen: Was ist denn überhaupt die beste Lösung für mein (Verkehrs-)problem: der Bau eines Tunnels, einer Umgehungsstraße oder einer Hängebrücke? Ist es dann doch die Hängebrücke, wie alle bereits dachten: Welche Variante der Hängebrücke ist nun die beste – strategische Erwägungen sowie Kosten-Nutzen-Kriterien vorausgesetzt – die schlanke Version oder doch die große, vierspurige? Und schließlich: Gibt es verschiedene Varianten des Projektdesigns, von denen eine möglicherweise viel früher fertiggestellt sein kann oder deutlich weniger kostet? Diese Fragen werden in vielen Projekten nicht ausreichend beantwortet. Der Project Owner wird seiner Rolle dann nicht hinreichend gerecht.
Dies alles erfordert ein Vorprojekt, dessen Minimalinhalt aus einem Skizzieren verschiedener Optionen der Projektzielsetzung, verschiedener Umsetzungsalternativen, inkl. des Projektdesigns, sowie eines Businessplans für jede Alternative, bzw. zumindest einer einfachen Aufwands-Nutzen-Betrachtung für jede Alternative, besteht. Einer der folgenreichsten Misserfolgsfaktoren in Projekten ist Studien zufolge (u.a. Pinto et al., 1990) – doch auch unter Nutzung des gesunden Menschenverstands sehr gut nachzuvollziehen – die unüberlegte Entscheidung für die zufällig erstbeste Option bzw. die zufällig erstbeste Umsetzungsalternative, die irgendjemandem einfällt. Die vielleicht drei Monate, die ein Projekt dann schneller in die Umsetzung gegeben wird, werden dann gefolgt von vielleicht zwei Jahren eines falschen Projekts. Um beim Bild zu bleiben: Das bestmögliche Management des Projekts Hängebrücke wird diesen Fehler über die gesamte Projektlaufzeit nicht mehr ausmerzen können. Wenn der Tunnel doch die bessere Wahl gewesen wäre, lässt sich dies innerhalb des Projekts selbst nicht mehr korrigieren. So liegen die Kosten eines Projekts leicht beim Doppelten, vielleicht auch dem Zehnfachen des Nötigen, der Nutzen fällt leicht um die gleiche Größenordnung geringer aus. Die Wahl der Zielsetzung und Umsetzungsalternative kann somit aus einem Product Lifecycle Management ein Einjahres- oder ein Fünfjahresprojekt machen. Fünf Jahre frühere oder fünf Jahre spätere Realisierung des Kundennutzens eingeschlossen.
Um die „beste“ aus einer Reihe möglicher Optionen auswählen zu können und entsprechend zu beauftragen, benötigt der Project Owner zuletzt den strategischen Gesamtüberblick. Und hier liegt der Grund, warum diese Rolle stets von einer hierarchisch sehr hochstehenden Person bekleidet werden sollte (die nichtsdestotrotz Ahnung vom Projektmanagement braucht – vgl. Andersen, 2012). Hier, und genau hier, liegt der Strategy Link, ein Konzept, das im Projektportfoliomanagement – und genau aus diesem Grund – so schwer unterzubringen erscheint, die Frage der „Passung“ von Projekten auf die Unternehmensstrategie. Diese im Rahmen eines Projektportfoliomanagement zu einem Priorisierungskriterium für Projekte zu machen, ergibt wenig Sinn: Entweder das Projekt ist Teil einer aufeinanderaufbauenden strategischen Agenda (vgl. u.a. Rumelt, 2011), dann beschreiben alle dort befindlichen Projekte den Weg vom IST- zu einem angestrebten SOLL-Zustand und unterscheiden sich folglich nicht wesentlich in ihrer strategischen Bedeutung. Oder das Projekt ergibt sich aus einer anderen Notwendigkeit (z.B. Aufrechterhaltung oder Update der Operabilität des Unternehmens, Exploration technologischer Möglichkeiten), dann muss der Project Owner seine relative Bedeutung im Gesamtkontext einschätzen können. In beiden Fällen benötigt er neben den Ressourcen, das Projekt ins Leben zu rufen (Budget, Personal), den strategischen Überblick, auch, um die Entscheidung über Option und Umsetzungsalternative zu treffen. Deshalb muss diese Rolle auch von einer entsprechend hochrangigen Managementpersönlichkeit ausgeübt werden – natürlich mit der entsprechenden Managementunterstützung. Gegebenenfalls kann es möglich sein, die Rolle nach Beginn des Projekts zu delegieren. Aus einem Projektportfoliomanagement genügt dem Project Owner sodann – neben einem Spiegeln des Gesamtzusammenhangs in der Projektlandschaft – für die Initiierung des Projekts der Input, wann entsprechende Ressourcen frei werden und die Durchführung des Projekts demnach möglich ist. Insofern gehört das Projektportfoliomanagement – ob in der formellen oder informellen Variante – ebenfalls zu den Institutionen der Project Governance (vgl. auch APM, 2012; PMI, 2016; Müller, 2009).
Als Kernfragen, die in der Project Governance-Literatur zum Aspekt der Zielsetzung diskutiert werden, sind zu nennen insbesondere das Thema Projekte als Vehikel für die Strategieimplementierung (Bredillet, 2008; Serra & Kunc, 2015; Young Young, Jordan & O’Connor, 2012), das Sicherstellen des Alignments der Projekte mit den strategischen Zielen, v.a. im Kontext Emergenter Strategie (Löwstedt, Räisänen & Leiringer, 2018; Morris & Jamieson, 2005; Young et al., 2012), die Frage der Sicherstellung der Realisierung des Business Case und der angestrebten Benefits (APM, 2011; Hjelmbrekke, Klakegg & Lohne, 2017; Jenner, 2015; Thorp, 2001; Turner, Huemann, Anbari& Bredillet, 2010; Zwikael & Smyrk, 2015), die Rolle des Projektportfoliomanagements (u.a. Practice Guide des PMI, PMI, 2016; Hyvari, 2016), Scoping und Projektdesign bzw. alternative Zielsetzungen und Umsetzungsalternativen, die Verantwortung des Project Owners (u.a. Andersen, 2012) und die Re-evaluation von Zielen im Lauf des Projekts (Crawford et al., 2008) sowie die Hindernisse beim Übersetzen strategischer Ziele in Projekte (Müller & Turner, 2005).
Setzen der Rahmenbedingungen für das Projekt
Die Project Governance soll dem Projekt den Rahmen setzen (Musawir et al., 2020). Und die wichtigste dieser Rahmenbedingungen ist natürlich der Finanzrahmen, das Budget. Die Project Governance muss also eine Instanz beinhalten – in der Regel wird das der Project Owner sein – die die Verfügungsgewalt über ein Budget aufweist, das sie dem Projekt zuteilen kann. Der Project Owner ist die dafür sinnvolle Instanz, gemäß dem Grundsatz „Wer zahlt, schafft an!“ (oder, ökonomisch ausgedrückt: aufgrund der Kongruenz zwischen Handlung und Haftung). Aus ökonomischen Gesetzmäßigkeiten heraus – Handlung und Haftung – macht es zudem Sinn, wenn Beauftragung, Zielsetzung und Bereitstellung des Budgets für das Projekt in einer Hand liegen. Es muss geklärt sein, über welche Mechanismen das Projekt auf die finanziellen Mittel zugreifen kann.
Von großer Bedeutung mit Blick auf den dem Projekt gesetzten Rahmen ist weiterhin die Wahl der Projektorganisationsform und die Festlegung der Freiheitsgrade der Projektleitung. Die Vorgabe allgemeingültiger Regeln für dieses, sowie allgemeine Vorgaben zu anzuwendenden Projektmanagementmethoden für alle Projekte innerhalb einer Organisation, wird unter dem Begriff the Governance of Project Management (vgl. APM, 2011) zusammengefasst und bildet ebenso eine Funktion der Project Governance. Bei organisationsübergreifenden Projekten ist die Governance of Project Management und insbesondere die Organisationsform des Projekts und die Freiheitsgrade des Projektmanagers im Einzelfall festzulegen. Dies ist komplex – aber wegweisend – und kann gegebenenfalls auch bereits unter Einbeziehung des künftigen Projektleiters gelöst werden. Ausschlaggebend ist hier besonders die Frage, bis zu welchem Grad Anpassungen innerhalb eines Projekts oder Teilprojekts in Eigenregie erfolgen dürfen (Handlungsspielräume) und ab wann die Steuerungsgremien hinzuzuziehen sind (Grenzen, „Leitplanken“). Es wird berichtet, dass insbesondere beim Projekt des Neuen Gotthard-Basistunnels ein abgestuftes System an Verantwortlichkeiten und Entscheidungsspielräumen im Gesamtprojekt, insbesondere die Möglichkeit, verschiedener Instanzen von Entscheidungsträgern im Projekt innerhalb bestimmter Grenzen autonom zu handeln, eine bedeutende Rolle für den Erfolg des Projekts gespielt hat. (Steeger, 2015) Ähnliches gilt für andere Groß- und Megaprojekte.
Die Auswahl und Ernennung des Projektmanagers sowie die Bereitstellung von Personal für das Projekt – falls letzteres nicht in den Zuständigkeitsbereich des Projekts selbst, bzw. des Projektleiters fallen soll, etwa durch externes Recruiting, fallen weiterhin unter diese Funktion der Project Governance. Insofern zählen auch die hierfür verantwortlichen Entscheidungsträger bzw. die dafür maßgeblichen Mechanismen ins Ökosystem der Project Governance. Auch hier – so weiß es der Praktiker – wird oft wenig bewusst und sehr zufallsgetrieben gehandelt.
Das Festlegen einer geeigneten Reportingstruktur, mit der im Verlauf der Durchführung die Aufsicht über das Projekt auch gewährleistet werden kann, schließt die Reihe der Aufgaben für die Project Governance in der Phase der Projektinitiierung, mit denen die Weichen für das spätere Gelingen des Projekts gestellt werden.
In der Wissenschaft hierzu diskutierte Themen beinhalten insbesondere die Thematik contractual vs. relational governance (vgl. Bekker & Steyn, 2009; Benitez-Avila et al., 2018; Chen et al., 2018; Musawir et al., 2017; Ning, 2018; You et al., 2018). Damit ist gemeint, inwiefern die Beziehungen, die diesen Rahmen für das Projekt bilden, vertraglich geregelt sind, oder eben auf Vertrauen, bzw. Gepflogenheiten basieren (dürfen).
Freigabe und Abnahme
Warum gehören Freigaben und Abnahmen in den Bereich der Project Governance? Nun, die Aufgabe der Project Governance ist eben genau das, sicherzustellen, dass ein Projekt funktionieren kann. Warum genügt es nicht, wenn dies allein der Projektleiter tut? Weil der Projektleiter ja nicht im luftleeren Raum agiert, sondern jemandem verantwortlich ist.[2] Es ist eben jener Rahmen, der dem Projektleiter und seinem Projekt vorgegeben ist, der Rahmen aus Freiheiten und Grenzen, die die Project Governance ausmachen. Also trägt die Project Governance, im komplexen Zusammenspiel der an ihr beteiligten Personen und Institutionen die Verantwortung, dass die oben beschriebenen Arrangements abgenommen sind. Sie muss weiterhin die Projektziele, den Projektbeginn ebenso wie den Projektplan – als voraussichtlich geeigneten Weg zur Umsetzung dieser Ziele – freigeben, je nach vorgegebenen „Leitplanken“ auch gewisse Meilensteine.
Insgesamt ist bis zum Ende der Planungsphase durch die Institutionen der Project Governance darauf zu achten bzw. sicherzustellen, dass Zielsetzung, Planung und Projektorganisation (inkl. Verantwortungs- und Reportingstrukturen) freigeben sind und den Erfordernissen des jeweiligen Projektes entsprechen bzw. für das Erreichen der Ziele geeignet sind, sowie das bereitgestellte Budget ausreichend ist.
Ebenso fällt die Abnahme zum Ende des Projekts unter diese Funktion der Project Governance.
Im Kontext dieser Funktion der Project Governance fällt vor allem die Kontingenztheorie ins Gewicht, die Frage also, wie ein spezifisches Set an Prozessen, Verantwortlichkeiten und Institutionen ausgestaltet sein muss, um einer bestimmten Art von Projekten oder Unternehmenskontexten angemessen zu sein (vgl. hierzu Donaldson, 2001; Aubry & Lavoie-Tremblet, 2018; Joslin & Müller, 2015 & 2016; Müller & Martinsuo, 2015; Müller et al, 2017 und Pemsel & Müller, 2012).
Aufsicht und Kontrolle
Die bis hierhin beschriebenen Aufgaben setzen den Rahmen, um überhaupt eine Aufsichtsfunktion über das Projekt zu ermöglichen. In der Aufsicht und Kontrolle des Projekts liegt nun während der Planungs- und Durchführungsphase die Kernfunktion der Project Governance (vgl. u.a. Bekker & Steyn, 2009; Levie et al., 2017 und Müller et al., 2016). Nur wenn (strategisch wie kaufmännisch) sinnvolle und hinreichend konkrete Projektziele definiert wurden, kann kontrolliert werden, ob die Planung des Projekts geeignet ist, diese Ziele auch zu verwirklichen. Nur mit sauberer Planung wiederum ist zu überblicken, ob sich das Projekt im Plan befindet. Nur mit der richtigen Reportingstruktur ist sichergestellt, dass die Informationen auch bei den Steuerungsgremien ankommen. Und wenn hier zu Beginn des Projekts die Weichen richtig gestellt und die angemessenen Strukturen vorhanden sind, dann kann die Aufgabe der Project Governance während des Verlauf des Projekts vor allem in einem bestehen: weniger zu tun!
In der wissenschaftlichen Literatur läuft die Untersuchung der Project Governance im wesentlichen auf die Analyse zweier Phänomene heraus: Principal-Agent- und Stewardship-Theorie (vgl. u.a. Toivonen & Toivonen, 2014; Zwikael & & Smyrk, 2015). Project Governance ist dann erfolgreich, wenn sie einerseits die Kontrolle über das Projekt behält. Hier geht es vor allem um die Frage eines potenziellen opportunistischen Abweichens der Projektbeteiligten, insbesondere des Projektleiters von den gemeinsamen Projektzielen bzw. den Zielen des Project Owners als Principal. Andererseits muss sie dem Projekt (in der Gestalt des Projektleiters) die nötigen Freiheiten lassen und die notwendige Unterstützung („Rückenwind“) für das Projekt sicherstellen. Hier geht es also um die Frage der vertrauensvollen Zusammenarbeit.
Gemäß der Devise „Vertrauen ist gut. Kontrolle ist besser.“, muss die Kontrollfunktion der Project Governance darauf ausgelegt sein, sicherzustellen, dass der Projektleiter (bzw. die durchführende Organisation) „im Gleis bleibt“. Dies ist für innerhalb einer Organisation durchgeführte Projekte deutlich einfacher, da hier aufgrund der Stewardship-Theorie in der Regel von einem grundsätzlich vorausdenkend im Sinne der Organisation handelnden Projektleiter auszugehen ist – der sich über das Projekt beim Management für eine weitere Karriere empfehlen will, aufgrund einer starken Unternehmenskultur gewillt ist, für und im Sinne des Unternehmens zu handeln. Schwieriger ist das Thema bei Projekten, die über mehrere Organisationen hinweg und insbesondere denen, die von einer durchführenden Organisation im Auftrag einer Funding Organisation durchgeführt werden. Hier ist Shirking, also opportunistisches Verhalten eine rationale Strategie, der nur mit einer entsprechenden Kultur, vertraglichen Arrangements (insbesondere Vertragsstrafen) und / oder dem entsprechenden Controlling bzw. Auditierung entgegengewirkt werden kann – und entsprechend muss.
Ist jedoch durch entsprechende Arrangements das Alignment mit den Zielen des Auftraggebers und seiner Organisation sichergestellt, kann man dem Projekt seinen Lauf lassen.
Die Aufsichts- und Kontrollfunktion der Project Governance fällt im Wesentlichen unter drei Kategorien:
- Kontrolle der Projektleitung (mithilfe von Steering Committees, Reports)
- Fortschrittskontrolle (gegen den Projektplan)
- Gegebenenfalls Unterstützung durch Revision oder Projektaudit.
Die Diskussion rund um Principal-Agent und Stewardship-Theorie findet sich insbesondere bei Eisenhardt (1989), Jensen & Meckling (1976); Andersen (2012); Karlsen (2010); Müller & Turner (2005), Toivonen & Toivonen (2014), Zwikael & Smyrk (2015), mit Blick auf Principal-Agent und Cuevas-Rodriguez et al. (2012), Davis et al. (1997), Donaldson & Davis (1991), Joslin & Müller (2016); Müller et al. (2016); Toivonen & Toivonen (2014), Zwikael & & Smyrk (2015) mit Blick auf Stewardship.
Rückendeckung für das Projekt, Stakeholdermanagement
Die zweite Rolle der Project Governance-Institutionen während der Durchführungsphase neben der Kontrolle des Projekts ist die Rolle als Eskalationsinstanz. Hier ist der Grund zu finden, warum in den Steuerungsgremien das Top-Management aller an der Durchführung des Projekts wesentlich beteiligten Bereiche bzw. Unternehmen vertreten sein sollen. Sie verfügen über die notwendige Entscheidungskompetenz, innerhalb des Projekts nicht lösbare Problematiken zu lösen und können dem Projekt innerhalb ihrer Organisation(seinheit) den nötigen Rückenwind – durch Priorisierungsvorgaben, Unterstreichen der Wichtigkeit – verschaffen.
Wenn Projektleitung und Auftraggeber – berechtigt – vertrauensvoll zusammenarbeiten, was durch entsprechende Anreizstrukturen (siehe oben) sichergestellt werden kann, bzw. was im wesentlichen aufgrund des Stewardship-Phänomens bei Projekten innerhalb Unternehmen mit einer entsprechenden Unternehmenskultur als im wesentlichen gegeben angenommen werden kann, beschränkt sich die Rolle der Project Governance während der Durchführung in der Regel auf diese eine Funktion, sowie auf Coaching und Mentoring des Projektleiters.
Der Project Governance wird eine wichtige Rolle im Stakeholdermanagement zugeschrieben (vgl. Donaldson & Preston, 1995; Evans & Freeman, 1988; Freeman, 1984; Artto et al., 2008; Cuppen et al., 2016; Derakshan et al., 2019; Müller & Leceuvre, 2014; Soste et al., 2015; Scott, 2001, 2005, 2012). Der Mechanismus hierfür liegt in der Vertretung der wichtigsten Stakeholdergruppen in den Steuerungsgremien, wo diese über die Einhaltung der Interessen ihrer Gruppe wachen können, die Möglichkeit haben, sich gegebenenfalls einzuschalten, jedenfalls aber regelmäßig informiert sind. Die Mitglieder der Steuerungsgremien wirken zudem als wichtige Machtpromotoren für die Projektleitung.
Der Bereich Rückendeckung, Stakeholdermanagement für die Project Governance fällt vor allem dann ins Gewicht, wenn Unvorhergesehenes eintritt, bzw. dient ansonsten als Hygienefaktor, indem insbesondere der Leitungsebene der an einem Projekt beteiligten (Teil-)Organisationen die Möglichkeit gegeben ist, sich periodisch zu vergewissern, dass das Projekt in ihrem Sinne und gemäß der eingangs getroffenen Absprachen gemanaged wird. Im negativen Sinne fällt diese Funktion der Governance dann ins Gewicht, wenn die Institutionen der Governance – die Rede ist von Steering Committees / Lenkungsausschüssen – als Forum für Stellvertreterkriege zwischen Projektbeteiligten genutzt werden, oder auch, wenn sich deren Vertreter nicht auf diese Rolle beschränken, sondern versuchen, eine bessere Projektleitung zu sein. Dies sind dann die Fälle, in denen das Projekt darunter leidet.
Es ist folglich auch darauf zu achten, dass die Project Governance während des Projekts auch schlank genug gehalten wird. Ist das Projekt im Gleis und ist gewährleistet, dass das Vertrauensverhältnis zwischen Governance und Projektleitung zurecht besteht, kommt ein Projekt in der Durchführung mit sehr wenig Governance aus. Die immer wieder in Steuerungsgremien anzutreffende Tendenz, zu Anfang getroffene Übereinkünfte in Frage zu stellen, den Scope eines Projekts ohne Not umzuwerfen oder die Projektleitung mit einer Vielzahl von Vorschlägen zu beglücken, ist mit dem Parkinson’schen Prinzip zu erklären, wonach die Menge der Arbeit mit der für diese zur Verfügung stehenden Zeit anwächst. Während der planmäßigen Durchführung mit gleicher Periodizität und Zeitdauer wie während der Initiierungsphase oder in Krisenzeiten stattfindende Lenkungsausschüsse bieten hierfür Gelegenheit. Gebot der Stunde ist dann, die Strukturen schlank zu halten, kürzer oder auch weniger häufig zusammenzutreten. Für die Entscheider ist es wichtig, Management by Exception zu betreiben, also nichts zu managen, wenn es auch nichts zu managen gibt.
Anpassung an sich verändernde Gegebenheiten
Verläuft das Projekt innerhalb der Zielsetzung, des Plans und des vorgegebenen Rahmens, liegt die Aufgabe der Project Governance eher in der Zurückhaltung als in immer wieder zu beobachtendem erratischen Eingreifen in den Verlauf des Projekts.
Die Project Governance stellt jedoch auch die Mechanismen zur Verfügung, um, wenn nötig, Anpassungen vorzunehmen. Um solche Anpassungsbedarfe zu erkennen, empfielt PRINCE2 kontinuierliche Überprüfungen des Businessplans im Projektverlauf („kontinuierliche Rechtfertigung“). Anpassungen können jedoch auch ad-hoc eingeleitet werden. Es gibt drei Möglichkeiten für Anpassungsbedarfe: Entweder Anpassungsbedarfe ergeben sich aus strategischen Gründen, etwa aufgrund geänderter Organisationsziele (einzusteuern durch den Project Owner). Oder sie ergeben sich aufgrund von Erkenntnissen innerhalb des Projekts (Machbarkeit, bessere Umsetzungsalternative). In diesem Fall muss die Information von der Projektleitung an die Institutionen der Project Governance herangetragen werden. Sie können sich auch aufgrund einer Änderung in den Kundenbedürfnissen ergeben – weshalb die Repräsentanz eines Kunden- bzw. Nutzervertreters im Steuerungsgremium durch PRINCE2 (in dieser Hinsicht ein sehr guter Standard!) gefordert wird.
Die Konsequenz von solchen Änderungserfordernissen können Stop des Projekts, Anpassung der Ziele, Anpassung der Umsetzungsalternative oder Anpassung der Rahmenbedingungen des Projekts sein. Gemäß Logik fiele die entsprechende Entscheidung in die Kompetenz des Project Owners.
Projekte als Quelle von Emergent Strategic Insights werden thematisiert u.a. von Löwstedt et al. (2018); Morris & Jameson (2005) und Young et al. (2012).
Freigabe und Abnahme
Aus Gründen der Chronologie sei hier nochmals erwähnt, dass, wie die Entscheidung zur Freigabe des Projekts, der genauen Inhalte bzw. Planung bzw. definierter Meilensteine, letztlich auch die Abnahme des Projekts am Projektende und die Entlastung des Projektleiters unter die Funktionen der Project Governance fällt. Aus Gründen der Logik spielt hier wiederum der Projektauftraggeber – der zu Beginn des Projekts die Ziele definiert, bzw. freigegeben hat – die entscheidende Rolle, denn nur so schließt sich der Kreis. Darüber hinausgehende Gremien (Lenkungsausschüsse) mögen für die Rückmeldung an die ausführenden Organisationen, aber auch für die Entscheidung bzw. Lösung noch offener Themen von Bedeutung sein.
Relevant hierzu die in der Wissenschaft diskutierten Thematiken Direction and Control, Kontingenztheorie und Theorie der Institutionen.
Ausgestaltungsalternativen der Project Governance
Eine abschließende Behandlung der Ausgestaltungsalternativen der Project Governance und ihrer Institutionen würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen. Die Literatur ist sich einig, dass die Ausgestaltung der Project Governance der Kontingenztheorie folgt, also fallabhängig ist (u.a. Müller & Martinsuo, 2015). D.h., es ist die für das jeweilige Projekt bzw. die jeweiligen Umstände oder Situation bestmögliche Ausgestaltung der Project Governance anzustreben.
Zum besonders kritischen Thema wird die Ausgestaltung der Project Governance, wenn es sich bei dem Projekt um ein Hochprioritätsprojekt oder ein Hochrisikoprojekt handelt (Rolle der Rückendeckung bzw. des Stakeholdermanagements), wenn das Projekt Performanzprobleme aufweist (oft auch bedingt durch unrealistische oder mangelhafte Definition der Projektziele im Vorfeld, Wahl einer ungünstigen Umsetzungsalternative, Mangel an Wahl einer adequaten Steuerungs- und oder Reportingsstrukur; nicht rechtzeitig erkannt durch Mangel an Aufsicht i.S. von Kontrolle oder nicht durchgeführte Projektaudits), oder wenn während des Projektverlaufs Veränderungen im Kontext oder in den Prioritäten auftreten. Gerade in solchen Fällen emergenter Situationen fallen etwa die einer Projektleitung zugestandenen Freiheitsgrade ins Gewicht.
Ausschlaggebend ist, dass Project Governance einem Projekt nicht zu viele Regeln setzt, sondern dass sie ihm ‚angemessene Regeln‘ setzt. Gerade der Grad an Autonomie für das Projekt bestimmt zum Beispiel dessen Fähigkeit, emergente Strategien zu verfolgen (s.o.) Dass die Kontrolle gewährleistet wird und Fehlanreize vermieden werden (s.o.). Und dass Project Governance das Projekt stabilisiert, anstatt es zu destabilisieren. Vor allem, dass über die Governance-Struktur gewährleistet ist, dass das richtige Projekt in der richtigen Form unternommen wird (Zielsetzung, Betrachtung von Umsetzungsalternativen) (u.a. APM, 2012; IPMA, 2016; Lechler & Thomas, 2015; PMI, 2016; Thiry & Deguire, 2007; Too & Weaver, 2014; Winch, 2014).
Unterschiede im Kontext führen zu Anpassungen an der konkreten Ausgestaltung der Project Governance, abhängig von Komplexität, Risiko, angestrebtem Nutzen bzw. Weiterverwendung des Projekt-Outputs, der Zahl der beteiligten Organisationen, Branche usw.
Musawir et al. (2020) führen eine Typologie ein, anhand derer sie drei Grundmodelle der Ausgestaltung der Project Governance festmachen:
Typ-I-Projekte sind Projekte, die innerhalb einer einzigen Organisation stattfinden. D.h., Funding Organization und Performing Organization sind ein und dieselbe. In Typ-I-Projekten hat die Funding Organization die vollständige oder nahezu vollständige Kontrolle über die Projektentscheidungen. Sie erlaubt die größte Flexibilität, Projekte an sich verändernde strategische Prioritäten anzupassen oder zu stoppen oder auch sich ergebende Chancen zu nutzen. Die Organisation hat vollen Zugang zu Informationen, anhand derer Fortschritt gemessen und Entscheidungen getroffen werden können. Die wichtigsten Herausforderungen für die Governance dieser Projekte liegen im Management des komplexen Spiels von Interessen der Geschäftseinheiten, dem adequaten Engagement bzw. Unterstützung durch die Top-Manager und der Sicherstellung eines Flusses relevanter und aktueller Projektinformation für die Entscheider. Aspekte, die darüber hinaus eine Rolle spielen, sind die Stewardship-Theorie – also die Frage, welcher Einfluss an die Projektleitung und das Projekt abgetreten werden kann, die Stakeholder-Theorie – also die Frage inwiefern und inwieweit die Interessen der Stakeholder im Projekt berücksichtigt werden, und institutionelle Aspekte – also die Frage nach der optimalen Ausgestaltung der Governance-Strukturen.
Typ-II-Projekte sind Projekte, die von zwei oder drei Organisationen geleitet werden, in der Regel einem Kunden und einem Kontraktor. Hier trennt sich Funding Organization von Performing Organization und die wesentliche Herausforderung liegt hiermit in der Kontrolle. Bei Typ-II-Projekten gibt es also in der Regel eine Organisation, die das Projekt in Auftrag gibt und eine, die es durchführt, was ein klassisches Principal-Agent-Problem zur Folge hat. Die durchführende Organisation hat den Anreiz, sich dem Auftraggeber gegenüber opportunistisch zu verhalten – Kosten zu hoch anzusetzen, zum Beispiel, oder Probleme im Projekt zu verschweigen. Kern der Project Governance in einer solchen Konstellation muss sein, die Fähigkeit bei der Funding Organisation aufzubauen, das Projekt und den Projektfortschritt zu evaluieren. Der Einbau regelmäßiger Projektaudits kann hier eine wichtige Rolle spielen. Weitere wichtige Aspekte sind die Kontrolle und die vertragliche Absicherung. Ob und inwiefern die Einbindung sogenannter peripherer Organisationen ebenso eine Rolle der Project Governance oder nicht eher eine Frage des Projektmanagements darstellt, muss aus theoretischer Hinsicht zumindest hinterfragt werden. Relational Governance spielt eine Rolle, wenn die vertragliche Absicherung an ihre Grenzen stößt (vgl. Qian & Zhang, 2018). Agile Methoden können – wenn, dann aber wahrscheinlich eher in kleineren Projekten – gewisse Abhilfen schaffen, aber auch neue Herausforderungen bedeuten. Aus theoretischer Warte sind neben der Principal-Agency-Thematik auch Make-or-Buy-Entscheidungen und Stakeholdertheorie von Relevanz.
Typ-III-Projekte sind Projekte, die von einem Netzwerk an Organisationen geleitet werden. Neben mehreren Funding Organizations sind auch mehrere Performing Organizations und gegebenenfalls noch Beratungen aktiv. Typ-III-Projekte sind Multi-Owned Projects. Dazu gehören Joint Ventures, PPPs, PFIs und Projekte im Öffentlichen Sektor, bei denen mehrere Regierungsbehörden oder öffentliche Verwaltungen involviert sind. Typ-III-Projekte sind charakterisiert dadurch, dass einzelne Parteien nicht die Flexibilität haben, am Gesamtprojekt Änderungen durchzuführen. Mehrere Governance-Strukturen prallen aufeinander. Allgemein anerkannte Absprachen, ein starker Businesscase und Kommunikation sind in diesen Projekten von überwältigender Bedeutung. Doch ein Sich-gegeneinander-Ausspielen der Parteien kann auch hier durch einen zentralen Project Owner vermieden werden. Das Management von vertraglichen Elementen, relationalen Elementen, sowie deren Zusammenspiel sind hier wichtige Elemente der Corporate Governance. Konfliktvermeidung, der Informationsfluss, Akzeptanz, Vertrauen und der Überblick über die Gesamtsituation und das Verständnis für die Implikationen von Projektentscheidungen sind von zentraler Bedeutung. Wichtigste Project Governance-Herausforderungen sind hier die Wahl des korrekten Partnering-Ansatzes und der Projektstruktur, das Netz von Kontrakten und Beziehungen sowie das Entwickeln eines Project Governance-Systems, das die angemessene Repräsentation der Projektbeteiligten mit den Bedürfnissen effizienter Entscheidungsfindung verbindet. Zuletzt natürlich das Ausbalancieren widerstrebender Interessen und deren Alignment hin auf ein gemeinsames Ziel. Hier werden Aspekte bedeutend wie Network Theory, Stakeholder Theory,Transaktionskosten und Institutionenökonomik.
Gute und schlechte Project Governance
Die Qualität von Project Governance kann – so der Vorschlag des Autors – neben der Frage, wie sehr sie einem bestimmten Typus von Projekt gerecht wird – beurteilt werden, indem man bewertet, wie gut sie die oben definierten 7 Funktionen ausübt. Beim Aufbau einer Project Governance für ein (neues) Projekt kann man nach ebendiesen Kriterien vorgehen. Die Kernfrage für die Gestaltung der Project Governance lautet folglich: Ist das Setting ausreichend? Und: Wie muss man die Governance ausgestalten, um diesen Funktionen gerecht zu werden? Welche Ausgestaltungen sind mit Blick auf die jeweilige Funktion mehr oder weniger wirksam?
Für die Forschung stellt sich dann die Frage, ob und warum bestimmte Ausprägungen der Project Governance bzw. Project Governance-Projektkombinationen, bzw. besonders erfolgreich sind, bzw. in welchem Maße erfolgreiche / weniger erfolgreiche Projekte die beschriebenen Funktionen mehr oder weniger gewährleisten, bzw. welche Ausgestaltungsformen sich in bestimmten Kontexten bewährt oder weniger bewährt haben. Gewisse Aussagen lassen sich hier aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands treffen. Eine ausführliche Besprechung des Themas würde jedoch den Rahmen dieses Artikels sprengen.
Checkliste Project Governance
Grafik: Checkliste Project Governance (eigene Darstellung)
Fazit
Aus den in der Literatur behandelten Thematiken zur Project Governance lassen sich 7 Funktionen ableiten, die Project Governance leistet oder gewährleisten muss. Eine angemessene Governance-Struktur ist somit eine solche, die diese Funktionen gut – und gemäß den situativen Anforderungen eines Projekts – erfüllt: Vorgabe der Ziele, Setzen der Rahmenbedingungen, Aufsicht und Kontrolle, Rückendeckung und Stakeholdermanagement, Anpassung an sich verändernde Gegebenheiten, Freigabe und Abnahme sowie Governance of Project Management. In der Ausgestaltung der Funktionen spielen jeweils unterschiedliche Faktoren eine Rolle. Diese sind beim Setzen der Projektziele zum Beispiel die Verantwortung des Project Owners bzw. der Funding Organisation. Die gewählte Struktur der Project Governance muss hier gewährleisten, dass die Ziele klar definiert sind und dass von vielen möglichen Zielsetzungen das Projekt in der richtigen Zielsetzung unternommen wird. In der Setzung von Rahmenbedingungen wiederum sind maßgebend u.a. das Budget, die Freiheitsgrade vs. die Kontrolle des Projektmanagers und dafür entsprechende Mechanismen und methodische Vorgaben (Governance of Project Management). In der Ausgestaltung von Freigabe und Abnahme sind es Fragen wie das Vermeiden politischer Zielsetzungen ebenso wie die Kontingenztheorie. Zum Aspekt der Aufsicht und Kontrolle sieht die Wissenschaft vor allem die Principal-Agent-Theorie und die Stewardship-Theorie für maßgebend. Rückendeckung und Stakeholdermanagement beinhaltet Fragen wie allgemeine Stakeholdertheorie, Parkinson’s Law, sowie die fachlich angemessene Besetzung der Lenkungsgremien. Zuletzt wirkt sich die Project Governance auf die Anpassungsfähigkeit an sich verändernde Gegebenheiten aus: Über die Ausgestaltung der Project Governance wird die Fähigkeit von Projekten beeinflusst, oder gar erst gegeben, auf Veränderungen in den strategischen Rahmenbedingungen angemessen zu reagieren und z.B. emergente Strategien mitzugestalten.
Insgesamt versteht man unter Project Governance die „Aufsicht über Projekte“. Sie ist stark kontextabhängig und muss es auch sein: In diesem Artikel wurden u.a. mindestens drei verschiedene Grundtypen von Projekten besprochen, für die stark verschiedene Anforderungen an Governance-Strukturen bestehen. Weitere Anforderungen können projektspezifisch, kontextspezifisch, branchenspezifisch oder abhängig von Projektart und Projektgegenstand sein. Insgesamt kann mit einigem Recht die Aussage getroffen werden, dass der Einfluss der Parameter, die von der Project Governance bestimmt werden, in ihrer Tragweite meist deutlich größer ist als der der allermeisten Entscheidungen innerhalb eines Projekts. In der bewussten Gestaltung der Project Governance für ein Projekt liegt somit ein Hebel, über Wohl und Wehe von Projekten entscheidet. Ein Hebel, der in der Praxis jedoch noch viel zu wenig genutzt wird. Die Verantwortung hierfür liegt auf der Ebene des Top-Managements. Insofern liegt hier ein hervorragender Ansatzpunkt für das Top-Management, in Zusammenarbeit mit der Projektorganisation wahren Mehrwert für Projekte zu schaffen!
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[1] Anmerkung: Dieser Artikel basiert im Wesentlichen auf den im Rahmen der Literature Reviews von Musawir et al. (2020), Derakshan et al. (2019) und Lappi et al. (2018) sowie in Joslin & Müller (2016) zusammengetragenen Beiträgen zur Project Governance.
[2] In der einfachst denkbaren Version einer Project Governance ist der Vorgesetzte des Projktleiters im Projekt der Project Owner.
